Wezwanie do usunięcia wad projektu budowlanego i odmowa pozwolenia na budowę. Kiedy można się skutecznie odwołać?

• Kluczowe tezy WSA
• Wniosek o pozwolenie na budowę i odmowa wydania tego pozwolenia – stan faktyczny sprawy
• Obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej przy odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok WSA w Białymstoku
• Uzupełnienie wad projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego
• Nieprawidłowa praktyka odsyłania projektów dołączonych do wniosku celem ich poprawienia, bez dokonania uwierzytelnionej kopii

Kluczowe tezy WSA

W omawianym wyroku WSA w Białymstoku stwierdził w szczególności:

1) organ I instancji w toku postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę (np. wójt, burmistrz, prezydent miasta) wydając decyzję odmowną ma obowiązek wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostały przez inwestora spełnione. 

2) W decyzji odmownej organ (który wcześniej wezwał postanowieniem do uzupełnienia nieprawidłowości we wniosku lub załączonych dokumentach) powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany przez konkretny przepis prawa wraz z przytoczeniem jego brzmienia.

3) W toku odwołania od decyzji I instancji, organ II instancji w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę obowiązków przez organ pierwszej instancji. Postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji. 

4) organ II instancji uznając niekompletność materiału dowodowego - powinien na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnić ten materiał we własnym zakresie lub zlecić uzupełnienie organowi I instancji.

Wniosek o pozwolenie na budowę i odmowa wydania tego pozwolenia – stan faktyczny sprawy

Omawiana sprawa rozpoczęła się jesienią 2022 roku, kiedy to Inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej Prezydent) z wnioskiem o pozwolenie na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Do wniosku Inwestor załączył:
- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 
- 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego 
- oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu,
- decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.

W czasie analizy dokumentacji załączonej do wniosku, Prezydent zauważył, że zawiera ona nieprawidłowości. Dlatego postanowieniem z 10 listopada 2022 r. zobowiązał Inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno- budowlanym. W postanowieniu tym Prezydent zobowiązał Inwestora miedzy innymi do: wyjaśnienia w jaki sposób zasilany w wodę będzie projektowany hydrant przeciwpożarowy, wskazania szerokości elewacji frontowej, zaprojektowania miejsc postojowych zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz do doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W załączeniu do postanowienia dołączono 3 egzemplarze projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych.

Ostatecznie (po bezskutecznym dwukrotnym przedłużeniu terminu do uzupełnienia wniosku) Prezydent na wiosnę 2023 roku wydał decyzję, w której odmówił Inwestorowi  zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ww. siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent stwierdził, że Inwestor w kilkukrotnie przekładanym terminie nie przedłożył uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, zatem nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem obowiązku usunięcia dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości ww. projektów. 

Inwestor odwoła się od tej decyzji do Wojewody.  Prezydent przekazał Wojewodzie odwołanie wraz z aktami sprawy ale nie zostały przekazane projekty zagospodarowania terenu i projekty architektoniczno–budowlane, ponieważ nie zostały one zwrócone przez Inwestora do Prezydenta (jako organu I instancji).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Inwestora Wojewoda decyzją z lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił, że do dnia wydania decyzji I i II instancji Inwestor nie zwrócił do organu I instancji projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, a zatem nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta.

Stwierdził, że do dnia wydania skarżonej decyzji Inwestor nie uzupełnił 3 egzemplarzy projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych i ich nie zwrócił. 

W ocenie Wojewody niezwrócenie przez Inwestora do organu I instancji (Prezydenta) projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych (przekazanych wraz z postanowieniem Prezydenta) pozbawia wniosek o pozwolenie na budowę podstawowego załącznika, który w chwili obecnej nie spełnia wymagań zawartych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m in. 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego w postaci papierowej. 
Uniemożliwia to Wojewodzie wywiązanie się z podstawowych obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i dokonywania merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także zbadanie prawidłowości i zgodności nałożenia przez organ I instancji obowiązków zawartych w postanowieniu z 10 listopada 2022 r.

Wojewoda podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast zatwierdzona dokumentacja projektowa stanowi podstawę do realizacji robót budowlanych i nie może mieć braków. Niezrozumiałe jest zatem odstąpienie Inwestora od wywiązania się z obowiązków usunięcia braków w dokumentacji projektowej.

Zdaniem Wojewody brak przedłożenia przez Inwestora uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych świadczy o nieuzupełnieniu projektów zgodnie z postanowieniem z 10 listopada 2022 r. i stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wynikającą z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. 
A z powodu niezwrócenia przez Inwestora uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, Wojewoda:
-  nie ma podstaw prawnych do merytorycznego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących prawidłowości nałożenia na Inwestora obowiązków usunięcia nieprawidłowości w projektach zagospodarowania terenu i projektach architektoniczno-budowlanych
- nie ma możliwości zbadania czy wszelkie obowiązki wskazane w postanowieniu Prezydenta z 10 listopada 2022 r. zostały zasadnie nałożone na Inwestora.

Obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej przy odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok WSA w Białymstoku

Inwestor nie zgodził się z decyzją i argumentacją Wojewody i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, a WSA w wyroku z 26 października 2023 r. uznał tę skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję. Co skłoniło Sąd do takiego wyroku?

Uzupełnienie wad projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego

WSA przypomniał, że materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu, w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3". Ten ostatni przepis stanowi zaś, że "w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia".

Sąd stwierdził, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tego przepisu postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowi zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji. Organ może uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów oraz od poprawienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym.

Zdaniem WSA nie ma wątpliwości, że w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. 

Ale – co wyraźnie podkreślił Sąd - dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o omawianą regulację istotne jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał je w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania do usunięcia nieprawidłowości, o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem WSA brak takich podstaw unicestwia bowiem zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie (na poparcie tej tezy Sąd wskazał:
-  wyrok NSA z 21 sierpnia 2019 r. II OSK 1934/19, 
- wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lutego 2020 r., II SA/Bd 969/19).

Z tego więc wynika, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda w pierwszej kolejności zobowiązany był dokonać merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę obowiązków przez organ pierwszej instancji. Postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji. Pozytywna ocena w tej mierze wymagała zaś w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Prezydenta nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda jako organ odwoławczy nie zrealizował w sposób prawidłowy treści omawianych przepisów. Odstąpił bowiem od ww. merytorycznej oceny decyzji organu I instancji (Prezydenta) uznając, że uniemożliwia to niezwrócenie uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno budowlanych – przekazanych Inwestorowi wraz z ww. postanowieniem z 10 listopada 2022 r.

WSA uznał, że Wojewoda nie mógł tak postąpić. Wniosek o pozwolenie na budowę był bowiem kompletny w momencie jego złożenia. Prezydent uznał kompletność złożonego wniosku o pozwolenie na budowę i przeprowadził na jego podstawie analizę dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. A odesłanie przez Prezydenta 3 egzemplarzy projektów załączonych do wniosku, nastąpiło już po dokonaniu ich oceny i sformułowaniu na ich podstawie konkretnych nieprawidłowości opisanych w postanowieniu z dnia 10 listopada 2022 r. Organ I instancji procedując w tej sprawie dysponował zatem pełnym materiałem dowodowym.

Zdaniem WSA Wojewoda jako organ drugiej instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w omawianym wyroku podkreślił, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ I instancji powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ale w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca na etapie postępowania przed I instancji. Prezydent stwierdził kompletność wniosku o pozwolenie na budowę i przeszedł do oceny złożonych projektów zgodnie z wytycznymi art. 35 ust. 1 P.b. 
Zdaniem WSA "rozkompletowanie" zaś materiału dowodowego przez organ I instancji (tak jak w rozpatrywanej sprawie - poprzez odesłanie dokumentów projektowych Inwestorowi "do uzupełnienia")  nie może stanowić podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braków formalnych.

 

Nieprawidłowa praktyka odsyłania projektów dołączonych do wniosku celem ich poprawienia, bez dokonania uwierzytelnionej kopii

WSA w Białymstoku zauważył też, że praktyka odsyłania projektów dołączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę celem ich poprawienia, bez dokonania uwierzytelnionej kopii tych dokumentów i pozostawienia ich dla celów dowodowych w aktach sprawy jest praktyką o tyle nieprawidłową, co nie do końca jasną (treść postanowienia organu I instancji z dnia 10 listopada 2022 r., w żadnym miejscu nie wyjaśniała Skarżącemu podstawy zwrócenia mu tej dokumentacji w całości), bo skutkującą sytuacją, która miała miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem takiego działania (dekompletacji akt sprawy przez organ I instancji) jest negatywne dla strony rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę z powodu nieusunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości złożonych projektów w zakreślony terminie bez dokonania oceny przez organ odwoławczy zasadności nałożenia obowiązków na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., podczas gdy powyższa okoliczność stanowiła podstawowy zarzut odwołania.

W omawianym wyroku WSA zobowiązał Wojewodę aby ten przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze treść art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego uzupełnił (lub zlecił tę czynność organowi I instancji) materiał dowodowy poprzez wezwanie Inwestora do zwrócenia załączonej do postanowienia z dnia 10 listopada 2022 r. dokumentacji projektowej (3 egzemplarzy projektów) bez obowiązku jej poprawy i dokona oceny zasadności nałożonych na Skarżącego obowiązków tym postanowieniem. 
Następnie w zależności od poczynionych w tym względzie ocen, z uwzględnieniem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez Inwestora, Wojewoda ma obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Źródło: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26 października 2023 r. – sygn. II SA/Bk 633/23.

Paweł J. Huczko