Nowe zasady uzyskiwania decyzji środowiskowych – co się zmieni?

Zmiany procedury uzyskiwania decyzji środowiskowych

Nowelizacja powyższej ustawy dotyczącej głównie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanych popularnie decyzjami środowiskowymi), a także innych objętych nowelizacją ustaw spowodowana została uzasadnioną opinią Komisji Europejskiej z 7 marca 2019 r. Komisja zarzuciła Polsce nieprawidłowe wdrożenie przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Czego dotyczą zmiany?

• wprowadzenia trybu wnioskowania do organu drugiej instancji o wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności nałożonego w decyzji środowiskowej;
• możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu odwoławczego o odmowie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz na postanowienie o wstrzymanie wykonalności;
• wprowadzenie przesłanki na podstawie której sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie decyzji środowiskowej;
• wprowadzenie obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję w przypadku wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej;
• wprowadzenie możliwości złożenia przez organizację ekologiczną odwołania od decyzji zezwalającej na inwestycję wydaną po wydaniu decyzji środowiskowej.

W dniu 25 marca 2021 r. powyższym projektem zajął się Senat. Poza poprawkami niezmieniającymi istotnie projektu zaproponował dość rewolucyjne rozwiązanie polegające na wprowadzeniu do Kodeksu postępowania administracyjnego sankcji dla organizacji społecznych (w tym organizacji ekologicznych) za tak zwane naruszenie prawa procesowego. Z doniesień medialnych wynika, że poprawka ta zyskała akceptację Senatu wskutek omyłki części senatorów. Niezależnie jednak od przyczyny faktem pozostaje, że została ona przez Senat przegłosowana.

Wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej przez organ drugiej instancji

Zgodnie z aktualnym projektem ustawy (uwzględniającym poprawki Senatu) do u.o.o.ś ma zostać wprowadzony art. 86e na podstawie którego organ drugiej instancji może z urzędu lub na wniosek wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej), zaś postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania jest zaskarżalne zażaleniem (ust. 2).

W przypadku wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ powinien go rozpoznać w terminie siedmiu dni.

Jeśli chodzi o samo uprawnienie organu drugiej instancji do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej, to istnieje ono również w chwili obecnej na podstawie ogólne przepisu w postaci art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego („organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji”).

Istotne novum stanowi natomiast ust. 2 art. 86e, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu czy odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Konsekwencją przyjętego rozwiązania będzie również prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego na wstrzymanie lub odmowę wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, co z pewnością przyczyni się do wydłużenia postępowań odwoławczych.

Wydaje się, że przepis został sformułowany dość niefortunnie. Nie można się oprzeć wrażeniu, że projektodawca przeoczył, że postępowania odwoławcze w sprawach decyzji środowiskowej prowadzone są w przeważającej części przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem organy, które nie mają nad sobą organów wyższego stopnia. Nie wiadomo więc kto miałby rozpoznawać zażalenie o którym mowa w analizowanym przepisie. Wydaje się, że właściwszą formułą byłoby kierowanie do tych organów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Chociaż Senat zgłosił sporo poprawek do projektu, to akurat ta kwestia nie doczekała się doprecyzowania.

Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przez sąd administracyjny

Nowelizacja wprowadza także art. 86f w którym ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że do skarg na decyzje środowiskowe stosuje się art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwia sądowi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie ustawodawca w przepisie tym wskazuje, że przesłankę „trudnych do odwrócenia skutków” należy rozumieć jako następstwa wynikające z realizacji inwestycji.

Do tej pory w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, że decyzje środowiskowe nie są decyzjami, które nadają się do egzekucji i w związku z tym sądy administracyjne najczęściej odmawiały wstrzymania ich wykonania.

Wydaje się, że zdecydowanie zaakcentowanie przez ustawodawcę możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej może wywołać skutek w postaci częstego korzystania przez sądy administracyjne z tej możliwości, co z pewnością utrudni życie inwestorom, którzy po uzyskaniu decyzji środowiskowej chcieliby przejść do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego.

Obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję

Zarówno w przypadku wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ drugiej instancji, jak i wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej przez sąd organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję (pozwolenia na budowę, zezwolenia na podstawie specustaw i innych zezwoleń o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś.) obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej.

Należy uznać, że jest to słuszne rozwiązanie, gdyż dalszy etap procesu inwestycyjnego powinien zostać w takiej sytuacji wstrzymany.

Odwołanie organizacji ekologicznej odwołania od decyzji zezwalającej na inwestycję

Przepisem poszerzającym uprawnienia organizacji ekologicznych jest art. 86g umożliwiający organizacjom ekologicznym, a także stronom postępowania w sprawie decyzji środowiskowej złożenie odwołania od zezwolenia na inwestycję w zakresie jego zgodności z decyzją środowiskową, jak również prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego w tym zakresie.

Jest to całkowicie nowe rozwiązanie, gdyż do tej pory organizacje ekologiczne mogły uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (czy postępowań prowadzonych w trybie specustaw) wyłącznie wtedy kiedy w ramach tych postępowań przeprowadzona jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko.

Należy zwrócić uwagę, że chociaż prawo do wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną ograniczone jest do kwestii związania organu decyzją środowiskową, to zgodnie z zaproponowaną przez Senat poprawką organ drugiej instancji nie jest związany granicami odwołania, co oznacza, że będzie mógł uchylić decyzję w razie dostrzeżenia jej jakichkolwiek innych wad, również niezwiązanych z kwestiami środowiskowymi.

Oznacza to, że organizacje ekologiczne otrzymały możliwość kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę (i innych o podobnym charakterze) także po zakończeniu oceny oddziaływania na środowisko, co z pewnością przyczyni się do wydłużenia procesu inwestycyjnego.

Nadużycie prawa procesowego przez organizacje społeczne

Senat w uchwale z dnia 25 marca 2021 r. proponuje aby przy okazji nowelizacji wprowadzić do Kodeksu postępowania administracyjnego również niespotykane do tej pory uregulowanie w postaci sankcji dla organizacji społecznych (w tym ekologicznych) za nadużycie przez nie prawa procesowego. Autorzy poprawki „nadużycie prawa procesowego” definiują jako czynienie z uprawnienia do udziału w sprawie użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono, w szczególności działanie wyłącznie w celu przedłużania postępowania lub przeciwdziałania jego pozytywnemu dla strony zakończeniu, bez istotnego powodu związanego z ochroną interesu społecznego.

Już na pierwszy rzut oka widać, że definicja ta jest nieostra i będzie pozwalała na objęcie pojęciem „nadużycie prawa procesowego” różnych działań podejmowanych przez organizacje społeczne. Przykładowo, jeżeli organizacja ekologiczna kwestionuje w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizację inwestycji wpływającej negatywnie na środowisko to w myśl powyższej definicji dopuszcza się nadużycia prawa procesowego gdyż działa w celu przeciwdziałania pozytywnemu zakończenia postępowania przez inwestora. Nie wiadomo czy takie działanie będzie przez organy uznana za działanie związane z ochroną interesu społecznego.

Tymczasem konsekwencje finansowe nadużycia prawa procesowego przez organizacje społeczne mogą być niebagatelne. W przypadku ustalenia, że doszło do nadużycia prawa procesowego będzie mógł:

• ukarać organizację społeczną grzywną do 1000 zł;
• niezależnie od wyniku sprawy, odpowiednio do spowodowanej nadużyciem prawa procesowego zwłoki w jej rozpoznaniu, nałożyć na organizację społeczną obowiązek zwrotu kosztów postępowania w całości albo części;
• w przypadku nieuwzględnienia w istotnym zakresie stanowiska organizacji społecznej w postępowaniu, na żądanie strony, na wniosek której wszczęto postępowanie, przyznać tej stronie od organizacji społecznej nadużywającej prawa procesowego, zwrot kosztów i strat spowodowanych zwłoką w rozpoznaniu sprawy, wynikłą z nadużycia prawa procesowego.

Spośród powyższych sankcji najciekawsza wydaje się z pkt 3). Nie zostało wyjaśnione o jakiego rodzaju koszty i straty organizacja społeczna może być zmuszona zwrócić stronie. Jeśli przyjąć, że chodzi tu o jakiekolwiek koszty poniesione w związku ze zwłoką w rozpoznaniu sprawy to łatwo sobie wyobrazić sprawy w których koszty poniesione przez inwestora wskutek zwłoki w rozpoznaniu sprawy mogą być znaczne. Wątpliwości musi budzić zasadność tego rodzaju rozwiązania, gdzie de facto organ prowadzący postępowanie administracyjne miałby rozstrzygać kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej organizacji społecznej względem inwestora.

Zaproponowana przez Senat niejako przy okazji zmiany u.o.o.ś. byłaby zmianą o fundamentalnym dla organizacji społecznych znaczeniu wprowadzającą ich odpowiedzialność finansową w oparciu o mocno niejasne kryteria. Z pewnością wpłynęłaby negatywnie na udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ze względu na obawę nakładania przez organ powyższych sankcji.

Zmiana ta nie wydaje się zrozumiała również jeśli weźmiemy pod uwagę, że nowelizacja u.o.o.ś. związana jest z nieprawidłowym wdrożeniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Tymczasem tak drastycznie ograniczenie uprawnień organizacji ekologicznych ma się nijak do zmian u.o.o.ś. poszerzających uprawnienia organizacji ekologicznych.

Podsumowanie

Omawiane zmiany w u.o.o.ś. niewątpliwie wzmacniają pozycję organizacji ekologicznych, które będą mogły skuteczniej niż do tej pory zabiegać o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. Skutkiem wprowadzenia zmian będzie jednak dłuższy czas trwania postępowań w sprawie decyzji środowiskowych a także kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Poza organizacjami ekologicznymi zmianami usatysfakcjonowane powinny być więc osoby starające się przedłużyć lub zablokować proces inwestycyjny. Powodów do zadowolenia nie będą mieli natomiast inwestorzy.

Jednakże jeśli zaproponowana przez Senat poprawka wprowadzająca do Kodeksu postępowania administracyjnego sankcję za nadużycie prawa procesowego przez organizacje społeczne zyskałaby aprobatę Sejmu, to powyższe wzmocnienie pozycji organizacji ekologicznych okazałoby się czysto iluzoryczne gdyż tego rodzaju przepisu z pewnością wywołałyby efekt mrożący skutkujący zdecydowanie mniej aktywnym uczestniczeniem przez organizacje ekologiczne w postępowaniach administracyjnych ze względu na obawę ponoszenia skutków finansowych.

Proces legislacyjny jeszcze się jednak nie zakończył i należy mieć nadzieje, że ustawodawca w tej sprawie pójdzie „po rozum do głowy” i ta kontrowersyjna poprawka zostanie odrzucona.

Michał Siembab, radca prawny, partner w GKR Legal

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - przebieg procesu legislacyjnego