Ustawa ureguluje działalność kooperatyw mieszkaniowych

Kooperatywy mieszkaniowe - potrzeba odrębnej regulacji prawnej

Kooperatywy mieszkaniowe to znana w Polsce od lat 20-tych XX wieku formuła współdziałania osób fizycznych w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych. Jak dotąd w Polsce nie uregulowano zasad funkcjonowania takich przedsięwzięć w odrębnym akcie legislacyjnym. Eksperci podkreślają odrębność tego typu kooperatyw mieszkaniowych od np. spółdzielni.

W uchwale nr 115/2016 Rady Ministrów z dnia 27 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Programu Mieszkaniowego pojawiła się koncepcja szerszego otwarcia na nowo powstające podmioty chcące działań w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Narodowy Program Mieszkaniowy łączył tego typu działania z rozwojem szeroko pojętej oddolnej spółdzielczości mieszkaniowej (działanie C. Programu).

Prace koncepcyjne dotyczące kooperatyw mieszkaniowych toczyły się w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w 2018 r., a ich zwieńczeniem była konferencja z udziałem zainteresowanych środowisk, która odbyła się 17 października 2018 r. Ponadto, w trakcie prac grup roboczych, jakie zostały wyodrębnione w ramach Forum Dialogu Mieszkaniowego w 2018 r. wskazana została przez środowisko interesariuszy potrzeba ukształtowania otoczenia prawnego dla umożliwienia rozwoju kooperatyw mieszkaniowych.

Kooperatywa mieszkaniowa jest to zrzeszenie grupy osób, która współdziała ze sobą w formule non-profit, w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych poprzez nabycie działki i wybudowanie na niej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (ewentualnie – zespołu budynków jednorodzinnych lub przeprowadzeniu robót budowlanych w budynku istniejącym).

Zdaniem Rządu rozwój tego typu inicjatyw może stanowić uzupełnienie działań mających na celu zwiększenie liczby mieszkań oraz umożliwi samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób, które są zainteresowane osobistym angażowaniem w budowę mieszkania. Kooperatywy są w tym sensie alternatywą dla zakupu mieszkania na rynku deweloperskim.

Jednak ten model realizacji inwestycji mieszkaniowych przeznaczony jest raczej dla specyficznej grupy osób, mającej odpowiednie umiejętności i zasoby finansowe umożliwiające samodzielną realizację inwestycji mieszkaniowej, i z uwagi na swoją specyfikę co do zasady nie stanowi odpowiedzi na problem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych np. osób zagrożonych wykluczeniem.

Polecamy: INFORLEX Ekspert

Polecamy: INFORLEX Biznes

Zalety kooperatyw mieszkaniowych:

- niższe koszty zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych (przy założeniu, że inwestycja przebiegnie zgodnie z planem) spowodowane tym, że część prac członkowie kooperatyw wykonują we własnym zakresie i nie płacą marży zysku podwykonawcom i deweloperom, dotychczasowe (z zastrzeżeniem dotychczas incydentalnego charakteru tego typu przedsięwzięć) doświadczenia kooperatyw wskazują, że możliwe jest zmniejszenie kosztów zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej w stosunku do nabycia mieszkania na rynku deweloperskim o ok. 20-30%,

- dostosowanie budynku i mieszkań, a także najbliższego otoczenia do własnych potrzeb osób, które będą w budynku zamieszkiwać,

- możliwość „doboru” sąsiadów (rodzina, wspólne zainteresowania, światopogląd, wiek, dzieci w podobnym wieku itp.),

- uczestnictwo w tworzeniu własnego budynku z pewnością pozytywnie wpłynie na jakość jego użytkowania i dbałość o najbliższe otoczenie,

- budowa kapitału społecznego, poprzez wspólne uczestniczenie w projekcie, budowa prawdziwej wspólnoty mieszkańców,

- lepsze zagospodarowanie terenów miejskich, możliwości zabudowy działek o niestandardowych kształtach i rozmiarach, niecieszących się dotychczas zainteresowaniem firm deweloperskich.

Wady i ryzyka związane z tworzeniem kooperatyw:

- ryzyko przekroczenia zakładanych kosztów inwestycji oraz obniżenie jakości budynku, ze względu na brak fachowego przygotowania osób je realizujących; ryzyko to może być redukowane, jeżeli wśród członków kooperatywy znajdują się osoby o fachowej wiedzy architektonicznej i budowlanej oraz doświadczeniu w prowadzeniu inwestycji budowlanych,

- ryzyko upadłości kooperatywy, bez osiągnięcia jej celów – częste przypadki w dwudziestoleciu międzywojennym, do którego odwołują się inicjatorzy koncepcji,

- inicjatywy są najczęściej jednorazowe – kooperatywa rozwiązuje się po osiągnięciu celu (wybudowaniu budynku), zaś nabyta wiedza i umiejętności nie są dalej wykorzystywane; ryzyko to może być zredukowane przez powołanie podmiotów gospodarczych, które prowadzą proces inwestycyjny i doradzają członkom różnych kooperatyw (tak jak Pomorska Kooperatywa Budowlana),

- konieczność posiadania przez członków kooperatywy odpowiednich zasobów finansowych; jest to również związane z brakiem produktów bankowych dostosowanych do tego typu budownictwa,

- członkowie kooperatyw są najczęściej osobami o odpowiednich dochodach, umożliwiających samodzielną realizację budynków; nie jest to koncepcja mogąca wpłynąć na poważną redukcję aktualnych wyzwań polityki mieszkaniowej związanych z dostępnością mieszkań oraz deficytem mieszkaniowym (również ze względu na swoją niszowość – w ramach tej koncepcji realizowane są jedynie pojedyncze budynki o niewielkiej skali),

- możliwość wspierania kooperatyw ze środków publicznych jest ograniczona, m.in. przepisami dot. pomocy publicznej i przepisami dotyczącymi zadań samorządu terytorialnego.

Kooperatywa to nie spółdzielnia

Analizy prawne w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju wykazały, że rozwój koncepcji kooperatyw mieszkaniowych nie może przebiegać w ramach aktualnego modelu spółdzielczości mieszkaniowej. W tym przypadku można mówić o tożsamości jedynie w zakresie dobrowolności zrzeszania się osób w ramach kooperatywy czy też w ramach spółdzielni, jak również ewentualnie w zakresie celu, tj. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (por. spółdzielnie mieszkaniowe).

Eksperci podkreślają, że pomiędzy spółdzielnią a kooperatywą mieszkaniową istnieje zbyt wiele różnic, aby można było te pojęcia utożsamić, czy też uznać, że kooperatywa mieszkaniowa to tzw. „mała spółdzielnia”.

Różnice między między spółdzielnią a kooperatywą mieszkaniową:

1) liczba członków – koncepcja spółdzielni (w tym mieszkaniowych) zakłada, że liczba członków jest zmienna i nieograniczona, w każdym momencie mogą do niej wstępować kolejne osoby, liczby tej nie można z góry określić np. w statucie, czy w drodze uchwały odpowiedniego organu. Natomiast koncepcja kooperatywy zakłada, że liczba należących do niej osób jest ograniczona i na późniejszym etapie realizacji inwestycji nie ma możliwości przystąpienia kolejnych osób (wymagałoby to m. in. zmiany projektu budynku);

2) jednorazowość przedsięwzięcia – celem kooperatywy jest wybudowanie określonego budynku dla określonej grupy osób. Po zakończeniu inwestycji automatycznie powstaje wspólnota mieszkaniowa, gdyż wszystkie lokale mieszkalne zostają wyodrębnione na własność. Co więcej powoływanie spółdzielni wyłącznie na potrzeby budowy jednego określonego budynku byłoby nieekonomiczne (np. koszty rejestracji spółdzielni w Krajowym Rejestrze Sądowym, powołanie organów, zapewnienie obsługi administracyjno-biurowej oraz prawno-księgowej), jak również obarczone ogromnym formalizmem. Natomiast należy pamiętać, że założeniem kooperatywy jest ograniczenie kosztów jej istnienia wyłącznie do kosztów nabycia gruntu i budowy budynku, jak również jak najmniejsze sformalizowanie tego przedsięwzięcia, tak aby potencjalne osoby zachęcić do utworzenia kooperatywy, a nie zniechęcić, czy wręcz „odstraszyć” biurokracją;

3) prowadzenie działalności gospodarczej – ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1560, z późn. zm.), dalej u.p.s., w art. 1 § 1 stanowi, że spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Zaznaczyć należy, iż spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą na zasadach rachunku ekonomicznego przy zapewnieniu korzyści członkom. Jeżeli spółdzielnia w ogóle nie rozpocznie prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu roku od dnia zarejestrowania, może to być podstawą do wykreślenia spółdzielni z rejestru (art. 115 u.p.s.), natomiast zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej i nieprowadzenie jej przez rok jest przyczyną postawienia spółdzielni w stan likwidacji (art. 114 § 1 pkt 3 u.p.s.). W doktrynie utrwalony jest pogląd, iż organizacja nieprowadząca działalności gospodarczej nie jest spółdzielnią, mimo posiadania wszystkich innych cech charakterystycznych dla definicji spółdzielni. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż w literaturze przedmiotu podnosi się, że prowadzenie przez spółdzielnię działalności gospodarczej nie oznacza, że musi ona prowadzić przedsiębiorstwo zarobkowe, może stanowić jedynie przedsiębiorstwo w znaczeniu funkcjonalnym. Niemniej jednak, należy pamiętać, że spółdzielnie mają majątek, który jest prywatną własnością jej członków, i w oparciu o ten majątek prowadzą działalność gospodarczą. Wydaje się, iż w przypadku kooperatywy trudno mówić o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym;

4) udziały i wpisowe – członek spółdzielni (od 9 września 2017 r. nie dotyczy to spółdzielni mieszkaniowych) obowiązany jest wnieść wpisowe i udziały. Ponadto uczestniczy on w pokrywaniu strat spółdzielni do wysokości zadeklarowanych udziałów (w przypadku spółdzielni mieszkaniowych członek nie uczestniczy w pokrywaniu strat spółdzielni w związku ze zniesieniem obowiązku wnoszenia udziałów). Koncepcja kooperatywy mieszkaniowej zakłada natomiast, że jej członkowie odpowiadają całym swoim majątkiem za powstałe zobowiązania, podobnie jak w przypadku wspólników spółki cywilnej.

Z uwagi na znaczące różnice pomiędzy kooperatywą mieszkaniową a spółdzielnią (w tym spółdzielnią mieszkaniową), nie jest zasadnym wprowadzanie przepisów regulujących zagadnienie kooperatyw mieszkaniowych do u.p.s., czy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222, z późn. zm.). Przeciwko tej koncepcji przemawia również okoliczność, iż już dziś pojawiają się opinie, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są nieczytelne. Wprowadzenie do tego aktu prawnego dodatkowej instytucji w postaci kooperatywy mieszkaniowej mogłoby spowodować chaos w przepisach tej ustawy.

Eksperci z dziedziny mieszkalnictwa zgadzają się co do pozytywnego potencjału inwestycji realizowanych przez kooperatywy mieszkaniowe m.in. w zakresie poprawy jakości przestrzeni miejskich (inwestowanie na działkach nieatrakcyjnych dla masowych przedsięwzięć deweloperskich, indywidualny projekt architektoniczny) oraz budowy kapitału społecznego (nawiązywanie silnych więzi sąsiedzkich). Z uwagi na te cechy umożliwienie realizacji inwestycji przez kooperatywy może być szczególnie wartościowym narzędziem przy prowadzeniu procesów rewitalizacji, co zostało również zaznaczone w Krajowej Polityce Miejskiej.

Co więcej, tworzenie warunków do zawiązywania się kooperatyw oraz realizowania przez nie inwestycji mieszkaniowych w obszarach miejskich (także tych wymagających rewitalizacji) stanowi zachętę do tego, by mieszkańcy nie wyprowadzali się na przedmieścia, ale realizowali swoje potrzeby mieszkaniowe, na obszarach śródmiejskich. W ten sposób, przy wykorzystaniu doświadczeń kooperatyw, może zostać wypracowany korzystny model (organizacyjny i przestrzenny) prowadzący do zagęszczania miasta bez uszczerbku dla jakości życia mieszkańców. Ma to znaczenie zwłaszcza w zderzeniu z istotnym problemem suburbanizacji (tzw. „rozlewania się miast”), który generuje wysokie koszty dla samorządów (koszty rozbudowy infrastruktury sieciowej, konieczność zorganizowania infrastruktury społecznej) oraz skutkuje problemami natury środowiskowej (zanieczyszczenie powietrza, degradacja terenów przyrodniczych).

Co w znajdzie się w projekcie ustawy

W projekcie ustawy o kooperatywach mieszkaniowych znajdzie się przede wszystkim definicja legalnej pojęcia „kooperatywa mieszkaniowa”. Tym samym dokona się osadzenie takich podmiotów w porządku prawnym, co zostało przez środowisko interesariuszy wskazane jako działanie podstawowe dla umożliwienia rozwoju kooperatyw – ubiegania się o finansowanie inwestycji mieszkaniowej z banków czy współpracę z jednostkami samorządu terytorialnego.

Ponadto w projekcie wskazane zostaną formy, w jakich kooperatywa może zostać zawiązana (porozumienie o współpracy, spółka cywilna) oraz jakie kwestie muszą zostać zawarte w umowie powołania kooperatywy.

W dokumentach powołujących kooperatywę, obok podstawowych danych dotyczących zaangażowanych osób, należy określić przedmiot i cel porozumienia, charakterystykę planowanej inwestycji; zaangażowanie i odpowiedzialność finansową poszczególnych członków kooperatywy, zasady prowadzenia i rozliczenia inwestycji oraz czas trwania porozumienia lub spółki.

Ze względu na szczególną wartość, jaką kooperatywy mogą wnieść w zagospodarowanie przestrzeni w gminach przewiduje się stworzenie szczególnych zasad przeznaczania działek gminnych pod inwestycje kooperatyw oraz zasady prowadzenia przetargów ograniczonych na takie nieruchomości. Zgodnie z projektem ustawy, gminy będą mogły m.in.:
- wyznaczać działki przeznaczone pod zabudowę przez kooperatywy mieszkaniowe,
- określać wymagania co do sposobu korzystania z działek przeznaczonych do zabudowy,
- rozkładać należności za nabycie gruntu na raty,
- uwzględniać współpracę z kooperatywami mieszkaniowymi w procesie rewitalizacji niektórych obszarów/budynków.

Warto zaznaczyć, że na tym etapie prac projekt nie przewiduje instrumentu finansowego wsparcia funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych.

Przewidywane jest także powiązanie pojęcia kooperatywy mieszkaniowej z siatką pojęciową występującą w ustawie o rewitalizacji oraz ustawie – Prawo budowlane.

Projektowana regulacja ma w założeniu umożliwiać kształtowanie reguł funkcjonowania kooperatyw w sposób możliwie elastyczny – oddając rozstrzygnięcia dotyczące szczegółowych ustaleń do wypracowania przez samych zainteresowanych, co jest zgodne z ideą funkcjonowania kooperatyw jako dobrowolnych zrzeszeń powołanych do realizacji określonego celu (budowy budynku mieszkalnego).

Źródło: Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów