Przedmiotowa uchwała podjęta została na skutek zgłoszenia zagadnienia prawnego, wyrażonego przez NSA w postanowieniu z 5.4.2022 r.: czy oceniając oddziaływanie na środowisko instalacji radiokomunikacyjnych należy brać pod uwagę moc pojedynczej anteny, czy też sumę mocy wszystkich anten w danej instalacji.
Zagadnienie to wyłoniło się na kanwie stanu faktycznego, w którym inwestor planował przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z 10 antenami sektorowymi. Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a jego decyzję za słuszną uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz WSA.
Przede wszystkim NSA potwierdził, że moc równoważna promieniowana izotropowo (EIRP) jest parametrem, który może dotyczyć tylko jednej anteny. Parametr ten jest powiązany z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności – tym samym „cel posłużenia się tymi parametrami w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru” jednoznacznie wskazują na konieczność mierzenia mocy pojedynczej anteny nawet, jeżeli
w instalacji występuje kilka anten.
Uchwała wskazuje przy tym, że wykładnia językowa badanych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości, jest zrozumiała i logiczna. § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w drugiej części przepisu wyraźnie wymienia jedną antenę nawet wtedy, gdy na tym samym obiekcie znajduje się już instalacja tego samego rodzaju. NSA słusznie wiąże literalną treść tego przepisu z parametrami, którymi posłużył się ustawodawca – badana jest moc w zasięgu pojedynczej anteny na linii prowadzonej od jej środka elektrycznego i w oznaczonej odległości miejsca dostępnego dla ludności, gdyż temu mają służyć parametry, którymi posłużył się ustawodawca. Parametry te mogą zaś odnosić się tylko do pojedynczej anteny.
NSA szeroko skrytykował pogląd przeciwny, w myśl którego moc wszystkich anten na danej instalacji powinna być sumowana, a co wynikać ma z nadrzędnego celu przepisu, czyli ochrony środowiska i ludności.
Po pierwsze, NSA całkowicie zdyskredytował pogląd, zgodnie z którym do instalacji z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia zastosowanie ma § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia. Przepis ten stosuje się tylko wtedy, gdy obok opiniowanego przedsięwzięcia na terenie obiektu znajduje się już inne przedsięwzięcie. Każda antena w ramach tej samej instalacji nie może być zaś traktowana jako osobne przedsięwzięcie.
Po drugie, NSA zwraca uwagę na popełniany przez zwolenników drugiego poglądu błąd interpretacyjny przy dokonywaniu wykładni literalnej przepisów, którzy przy interpretacji § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia pomijają w całości fragment przepisu mówiący o tym, co należy rozumieć przez „planowane przedsięwzięcie”. Jak wskazuje uchwała, pominięcie tego zwrotu przy dokonywaniu wykładni narusza zasadę per non est zakazującą pomijania w treści interpretowanego przepisu jakiejkolwiek wyrażenia, sformułowania lub zwrotu i czynienia go zbędnym.
Po trzecie, NSA zwrócił uwagę na kierunek zmiany w przepisach, który należy jednocześnie połączyć z celem, jakim kierował się prawodawca przy wprowadzaniu kolejnych zmian. Rozporządzenie poprzedzone było bowiem rozporządzeniem z 2004 r., w treści którego, w odniesieniu do instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych nie było wzmianki, aby równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczać dla pojedynczych anten. Rozporządzenie z 2004 r. faktycznie zaś nakazywało w § 4 sumowanie parametrów tego samego rodzaju. Rozporządzenie to zostało najpierw znowelizowane w 2007 r. poprzez dodanie obowiązku wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, a następnie w 2010 r. uchwalono treść Rozporządzenia, które zawierało już zastrzeżenie o pomiarze mocy jednej anteny, nawet wtedy gdy w obiekcie znajdują się inne instalacje tego rodzaju. Zmiany te wskazują na oczywisty kierunek interpretacyjny, co wyraźnie podkreśla uchwała.
Po czwarte, Rozporządzenie nie ma na celu badania rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jedynie ma kwalifikować przedsięwzięcie do postępowania środowiskowego. Faktyczne oddziaływanie weryfikują inne przepisy, m. in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.
Po piąte, pogląd o konieczności sumowania mocy wszystkich anten w jednej instalacji stanowi nadregulację w stosunku do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE, a w rezultacie utrudnia proces inwestycyjny niezasadnie wydłużając czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Wśród katalogu przedsięwzięć, dla których prawodawca unijny zastrzegł konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko lub pozostawił to decyzji państwa członkowskiego nie ma instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych.
Wszystko powyższe obala również argument dotyczący obejścia prawa przez inwestorów telekomunikacyjnych, którym niektóre organy zarzucały ustawienie anten i ich parametrów w taki sposób, aby uniknąć zakwalifikowania instalacji jako zawsze oddziałującej na środowisko. NSA słusznie przypomina, że zarówno inwestor, jak i organy związani są parametrami podanymi przez inwestora w karcie przedsięwzięcia, czy też dokumentacji projektowej. Dokumentacja ta jest badana na każdym etapie przedsięwzięcia i musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, dlatego też organy nie mogą domniemywać innego sposobu użytkowania instalacji, niż ten podany przez inwestora. Nie ma przy tym nic niewłaściwego przy takim projektowaniu przedsięwzięcia, aby anteny w osiach głównych wiązek ich promieniowania omijały miejsca dostępne dla ludności.
Uchwałę NSA należy uznać za przełomową, słuszną, a jednocześnie za jedyną możliwą przy takiej konstrukcji przepisów. Uchwała jest istotna przede wszystkim dla inwestorów z sektora telekomunikacyjnego, jak i dla rozwoju samej sieci telekomunikacyjnej w kraju. Bez wątpienia uchwała zarówno wskazuje kierunek interpretacyjny przepisów, jak i doprowadzi do przyspieszenia procesu budowlanego.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. III OPS 1/22.
Autor: Prof. dr hab. Jan Widacki
Adwokat, partner w Widacki, Widacka, Podsiedlik Kancelaria Prawna S.K.A.