W postępowaniu dotyczącym wymeldowania osoby z mieszkania nieuprawnione jest oparcie decyzji wyłącznie na informacjach wynikających z oględzin z pomięciem pozostałych dowodów (np. takich jak informacja o niskim zużyciu wody i energii elektrycznej, czy nie podejmowanie korespondencji kierowanej na adres stałego zameldowania). Tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 9 października 2023 r. W uzasadnieniu tego wyroku znajdziemy ciekawą i bogatą argumentację prawną dotyczącą przesłanek wymeldowania oraz oceny dowodów potwierdzających trwałe opuszczenie miejsca stałego zamieszkania (pobytu stałego) lub zaprzeczających temu opuszczeniu.
- Wymeldowanie – podstawa prawna
- Wniosek o wymeldowanie i decyzje Prezydenta Miasta i Wojewody – stan faktyczny sprawy
- Wyrok WSA w Gliwicach – argumentacja prawna
- Co to jest pobyt stały?
- Obowiązek zebrania i oceny dowodów. Nie można pomijać wiarygodnych dowodów
Wymeldowanie – podstawa prawna
Podstawą prawną podjęcia decyzji administracyjnej o wymeldowaniu obywatela polskiego jest przepis art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. W myśl tego przepisu organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
A zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu ma obowiązek sam się wymeldować.
Wniosek o wymeldowanie i decyzje Prezydenta Miasta i Wojewody – stan faktyczny sprawy
Omawiana sprawa zaczęła się w lipcu 2022 roku, kiedy to pewna właścicielka mieszkania złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o wymeldowanie wszystkich osób z pobytu stałego, pod tym adresem. Wniosek był uzasadniony tym, że w lokalu tym nikt nie zamieszkuje od kilku lat, na dowód czego przedstawiono dowody na niskie zużycie wody i energii elektrycznej. Wnioskodawczyni wskazała też, że osoby tam zameldowane przebywają najprawdopodobniej pod innym – wskazanym przez nią - adresem.
Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z grudnia 2022 r. odmówił wymeldowania jednej z osób z pobytu stałego w tym lokalu. Zdaniem Prezydenta Miasta nie została spełniona przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu. W opinii Prezydenta Miasta fakt okresowego przebywania w drugim lokalu nie stanowi o tym, że osoba, której dotyczył wniosek o wymeldowanie (która stała się jednocześnie stroną tego postępowania) przeniosła swoje centrum życiowe poza miejsce zameldowania. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu nie może również świadczyć okres studiowania poza miejscem zamieszkania. Prezydent Miasta stwierdził też, że osoba, której dotyczył wniosek o wymeldowanie (Strona) posiada dostęp do lokalu, a ponadto jest opłacany za tę osobę czynsz. Świadczy to – zdaniem Prezydenta Miasta – iż Strona nie zerwała więzi łączących ją z lokalem. Prezydent stwierdził także, że sama Wnioskodawczyni nie ma dostępu do tego mieszkania. Prezydent zasugerował, że wszelkie kwestie sporne związane z użytkowaniem lokalu należy rozstrzygać na drodze cywilnej, w postępowaniu sądowym a nie w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie.
W styczniu 2023 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni odwołał się w jej imieniu od decyzji Prezydenta Miasta. Decyzji tej zarzucił szereg naruszeń przepisów dot. postępowania administracyjnego, w tym dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania zasadności złożonego wniosku o wymeldowanie.
Wojewoda w decyzji z lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Wojewoda, tak samo jak Prezydent Miasta ocenił dowody zgromadzone w sprawie. Jego zdaniem dowody te wskazują na to, że Strona nie opuściła miejsca zameldowania dobrowolnie i w sposób trwały. Świadczy o tym w szczególności to, że w lokalu tym Strona ma miejsce noclegowe oraz ma zgromadzone rzeczy osobiste i majątkowe, przybory toaletowe, a także produkty żywnościowe.
Taki stan wynika z oględzin, które – zdaniem Wojewody - mają szczególne znaczenie w sprawach meldunkowych. Wojewoda zwrócił uwagę, że w niniejszym postępowaniu nie bada się komfortu zamieszkiwania, a zatem wielkość poboru prądu, czy wody pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Taką samą wartość dowodową przypisano nieodbieranej korespondencji kierowanej na adres miejsca zameldowania.
Zdaniem Wojewody wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu prowadzi do wniosku, iż sam fakt przejściowej nieobecności, czy też występowania nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 35 u.e.l.
W opinii Wojewody rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu winna zatem nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli lub poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby.
Dlatego też Wojewoda uznał, że korzystanie z drugiego mieszkania nie pozwala w świetle zgromadzonych dowodów na przyjęcie, że centrum życiowe Strony znajduje się w innym miejscu niż miejsce jej zameldowania. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że wpis meldunkowy ma charakter wyłącznie ewidencyjny i nie wiąże się z nim jakiekolwiek prawo do lokalu.
Wyrok WSA w Gliwicach – argumentacja prawna
W marcu 2023 r. pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a Sąd uznał w wyroku z 9 października 2023 r., że skarga jest zasadna i uchylił decyzję Wojewody. Co skłoniło WSA do podjęcia takiego wyroku?
Na wstępie WSA w Gliwicach zauważył w kontekście ww. art. 35 ustawy o ewidencji ludności, że w myśl tego przepisu podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Co do przesłanki opuszczenia lokalu, istotnym jest, by to opuszczenie miało charakter trwały i dobrowolny. Zdaniem WSA, co do zasady, opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana, można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia interesów życiowych w inne miejsce, a nie, na przykład, z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Ustalając "trwałość i dobrowolność opuszczenia lokalu" nie można wyłącznie poprzestawać na twierdzeniach (oświadczeniach) osoby zainteresowanej rozpatrzeniem sprawy. Trzeba zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych.
Sąd podkreślił, że zameldowanie i wymeldowanie stanowi wyłącznie rejestrację danych o faktycznym miejscu pobytu osoby w lokalu. Zameldowanie nie stanowi tytułu prawnego do lokalu, a wymeldowanie nie oznacza utraty uprawnień do tego lokalu - nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności, czy innych praw do lokalu. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem faktu opuszczenia miejsca pobytu stałego.
Co to jest pobyt stały?
W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
Sąd zauważył, że dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą m.in. koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, co oznacza, że dana osoba w miejscu tym stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowując rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, przyjmuje korespondencję, a w przypadku opuszczenia danego lokalu - sposób i charakter tego opuszczenia, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w tym miejscu (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2400/15).
Obowiązek zebrania i oceny dowodów. Nie można pomijać wiarygodnych dowodów
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1) nakładają na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dowody pozyskane w toku postępowania podlegają tzw. swobodnej ocenie (art. 80 k.p.a.). Zasada ta nie oznacza jednakże dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu. Oceny dowodu dokonuje się wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się to z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1258/19).
Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie Wojewoda (także Prezydent Miasta) niesłusznie skoncentrowały się na wynikach i ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin przedmiotowego lokalu, a zmarginalizowano pozostałe dowody.
Sąd zauważył, że na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r. sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989/1/33).
Zatem w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1801/22).
Zdaniem WSA w Gliwicach:
1) brak było podstaw, aby ustalenia stanowiące o rozstrzygnięciu oprzeć wyłącznie na protokole z oględzin z pominięciem innych dowodów, które zostały pozyskane w trackie postępowania.
2) brak jest przepisu prawa, który dawałby podstawę do tego, aby nadawać szczególne znaczenie wskazanemu dowodowi w sprawach z zakresu zameldowania.
Sąd zauważył, że ww. organy administracyjne pominęły też przedłożone przez Skarżącą (Wnioskodawczynię) dokumenty potwierdzające niskie zużycie wody i energii elektrycznej oraz zeznania świadków. Pominięta też została informacja, że funkcjonariusze Policji prowadząc czynności w kierunku ustalenia miejsca pobytu Strony kilkukrotnie próbowali nawiązać kontakt ze Stroną w miejscu jej zameldowania, co jednak nie dało pozytywnego rezultatu. Na pozostawioną w drzwiach informację odpowiedział po kilku dniach ojciec Strony, co wskazuje, że to on co pewien czas sprawdza, czy pod tym adresem nie ma korespondencji do Strony.
Ponadto – zdaniem Sądu - błędem było zignorowanie informacji o niskim zużyciu wody i energii elektrycznej. Są to okoliczności, które skonfrontowane z wyjaśnieniami Strony zaprzeczają jej stanowisku. Otóż nie można dać wiary oświadczeniu Strony dysponując wiedzą, że miesięczne zużycie energii elektrycznej przez dwie osoby oscyluje w okolicach 15 zł. Nadmienić należy, że okoliczność ta dotyczy również okresu zimowego, gdzie ogrzewanie pomieszczeń może odbywać się tylko przy wykorzystaniu tego rodzaju energii. Wykluczona jest bowiem forma pozyskiwania ciepła z sieci miejskiej, gdyż jej dostawca poinformował pismem z dnia 23 listopada 2023 r., że nie jest ono pobierane od października 2015 r. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że lodówka, która znajdowała się z lokalu pobiera permanentnie energię. Ponadto oświetlenie pomieszczeń, czy użytkowanie komputera nie pozwala na przyjęcie, aby pobyt dwóch dorosłych osób generował tak niskie zużycie energii elektrycznej.
WSA zauważył również, że z akt sprawy wynika, że korespondencja kierowana na adres stałego zameldowania Strony nie jest podejmowana. Zresztą sama Strona wskazała adres do doręczeń inny niż miejsce zameldowania.
Końcowo WSA w Gliwicach uznał, że Wojewoda przy wydaniu skarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym również art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Niezgodne z tymi przepisami było bowiem oparcie decyzji wyłącznie na informacjach wynikających z oględzin i pomięciem pozostałych dowodów, a których uwzględnienie prowadzi do przeciwstawnych wniosków od tych zaprezentowanych przez organy obu instancji.
Dlatego też WSA – uchylając decyzję Wojewody - zobowiązał Wojewodę, by ten podczas ponownego rozpoznania wniosku Skarżącej – uwzględnił te wszystkie dowody zebrane w sprawie.
Podstawa prawna: art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1191; ostatnia zmiana: Dz.U. z 2023 r., poz. 1941).
Źródło: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 października 2023 r. – sygn. II SA/Gl 565/23.
oprac. Paweł Huczko